Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015 (có hiệu lực từ ngày 1-7-2016), không phải mọi quyết định hành chính đều là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính mà phải kèm theo điều kiện. Cụ thể, quyết định đó phải “làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.

Hai dạng giấy đỏ

Luật quy định là vậy nhưng theo đại diện nhiều tòa án địa phương, thực tiễn đang nảy sinh vướng mắc trong việc xác định giấy đỏ có phải là quyết định hành chính thuộc dạng đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không. Bởi lẽ có loại giấy đỏ có tính chất làm phát sinh quyền của đương sự như giấy đỏ cấp lần đầu (xác nhận quyền sử dụng đất hợp pháp). Tương tự là các trường hợp chuyển nhượng, tặng cho… đất thì không có quyết định công nhận của ủy ban, cơ quan quản lý đất đai chỉ ghi nhận sự sang tên của người sử dụng trong giấy đỏ.

Tuy nhiên, cũng có loại giấy đỏ không làm phát sinh, thay đổi quyền của đương sự. Chẳng hạn trường hợp đương sự đã có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng sau một thời gian mới được ủy ban cấp giấy đỏ với nội dung giữ nguyên như quyết định giao đất trước đó. Lúc này, rõ ràng giấy đỏ không phải là quyết định làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự.

Phải làm rõ để tòa giải quyết tranh chấp

Theo ông Chu Xuân Minh (Thẩm phán thành viên Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao), trước thời điểm năm 2011 (thời điểm sửa đổi, bổ sung BLTTDS 2004), vấn đề này không đặt ra bởi BLTTDS 2004 không quy định tòa án có quyền hủy quyết định hành chính cá biệt. Tuy nhiên, BLTTDS sửa đổi, bổ sung năm 2011 đã quy định khi giải quyết vụ việc dân sự, tòa có quyền hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức đó xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà tòa có nhiệm vụ giải quyết.

“Do đó, các tòa án rất quan tâm tới vấn đề này. Nếu chúng ta xác định giấy đỏ là quyết định hành chính cá biệt thì trong các vụ kiện tranh chấp đất đai, tòa sẽ có thẩm quyền hủy luôn giấy đỏ đó” - ông Minh nói. Đồng thời, một khi đã xác định giấy đỏ là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì tòa sẽ phải thụ lý, giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính nếu người khởi kiện yêu cầu.

Chờ Hội đồng thẩm phán hướng dẫn

Xuất phát từ thực tế có loại giấy đỏ chỉ mang tính chất “đi theo”, không làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, ông Chu Xuân Minh đề xuất: Khi tòa án giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất thì không cần thiết phải hủy giấy đỏ ban hành trái luật. Sau khi có quyết định của tòa, người được tòa tuyên có quyền sử dụng đất sẽ căn cứ vào quyết định của tòa đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp lại giấy đỏ. “Nếu cơ quan có thẩm quyền không cấp lại giấy đỏ thì người đó có quyền khởi kiện vụ án hành chính về hành vi hành chính là không cấp giấy đỏ” - ông Minh nói.

Trong khi đó, Phó Chánh án TAND Tối cao Tống Anh Hào thì nghiêng về quan điểm giấy đỏ là quyết định hành chính, là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Ông Hào phân tích: Nhà nước có bảy quyền trong quản lý đất đai, trong đó có quyền trao quyền sử dụng đất cho tổ chức, cá nhân. Điều 17 Luật Đất đai hiện hành nêu ba phương thức trao quyền sử dụng đất là giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất. Ông Hào dẫn khoản 9 Điều 3 Luật Đất đai hiện hành quy định: Công nhận quyền sử dụng đất là Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất lâu dài thông qua cấp giấy đỏ. Khoản 16 Điều 3 Luật Đất đai hiện hành cũng quy định giấy đỏ là chứng thư pháp lý để Nhà nước công nhận quyền sử dụng hợp pháp cho người sử dụng đất.

Đồng tình, Phó Chánh án Thường trực TAND Tối cao Bùi Ngọc Hòa cũng cho rằng giấy tờ nhà, đất là giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho người có quyền sử dụng đất, người có quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác liền với đất để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của họ. “Theo quan điểm của chúng tôi, đó là tố tụng hành chính và thuộc đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Tuy nhiên, vấn đề này cũng còn có ý kiến khác nhau. Vì vậy trong thời gian tới, chúng tôi sẽ giao cho Vụ Pháp chế tiếp tục xin ý kiến của Hội đồng Thẩm phán TAND Tối cao để trở thành nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán” - ông Hòa cho biết.