Một lần nữa Bộ Xây dựng làm nóng dư luận khi đề cập lại một vấn đề mà trước đó đã từng gây tranh cãi trong một công văn với những nội dung đầy oái oăm của mình.

Ngày 25/4, Bộ Xây dựng có công văn số 637/BXD-QLN trả lời Sở Xây dựng TP.HCM về việc sử dụng nhà chung cư làm văn phòng, cơ sở sản xuất, kinh doanh. Theo nội dung của công văn, Bộ tái khẳng định theo Luật Nhà ở thì nhà ở, bao gồm chung cư là công trình xây dựng với mục đích để ở. Do đó, việc sử dụng căn hộ chung cư vào mục đích làm văn phòng, cơ sở sản xuất, kinh doanh sẽ gây nhiều ảnh hưởng không tốt tăng tải trọng công trình, khó kiểm soát phòng cháy chữa cháy..

Từ đó, Bộ đề nghị UBND TP.HCM kiểm tra, rà soát, thống kê và phân loại số lượng, hiện trạng các căn hộ chung cư đang sử dụng không phải để ở.
Các trường hợp vi phạm cần có ngay phương án chuyển văn phòng, cơ sở sản xuất, kinh doanh ra khỏi căn hộ chung cư.
Không dừng ở đó ngày 27/4 vừa qua, bằng Công văn số 669/BXD-TTr, Bộ Xây dựng còn hướng dẫn Sở Xây dựng tỉnh Bình Thuận xử phạt hành chính đối với những cá nhân, tổ chức sử dụng nhà ở sai mục đích.
Trước đó, tháng 11/2009, trong Công văn 2544, Bộ Xây dựng cũng đã yêu cầu 6 tỉnh, thành phố rà soát lại việc quản lý, sử dụng chung cư...Những nội dung của công văn này cũng đã từng làm nhiều doanh nghiệp cũng như cá nhân lo lắng. Cũng từ nội dung của công văn này của Bộ xây dựng mà các cơ quan đăng ký kinh doanh tại TP Hà Nội đã “phục tùng” nghiêm chỉnh nội dung của nó để từ chối cấp đăng ký kinh doanh cho các doanh nghiệp khi doanh nghiệp đăng ký trụ sở chính, Văn phòng đại diện, Chi nhánh tại các tòa nhà được coi là chung cư.
Nhìn từ góc độ pháp lý, cũng như điều kiện thực tế cách mà Bộ xây dựng diễn giải các quy định của Luật nhà ở có đúng không, và sự quá “mẫn cán” trong chấp pháp của các Cơ quan đăng ký kinh doanh có chứa đựng các rủi ro pháp lý không? Trong bài viết này, Luật sư của Công ty Luật Á Đông sẽ bình luận về vấn đề này.

Luật có cấm?

Theo tinh thần của công văn 2544 và 637 của Bộ Xây dựng và sau này là diễn giải của một số lãnh đạo của Bộ, thì việc lấy nhà ở (trong đó có chung cư) làm cơ sở kinh doanh của doanh nghiệp bị Luật nhà ở cấm.
Nhưng cũng theo diễn giải và viện dẫn của các vị lãnh đạo thuộc Bộ này, người ta khó có thể thấy một quy định cụ thể, trực tiếp và rõ ràng trong Luật nhà ở quy định nội dung cấm này. Tại điều 8 của Luật quy định về các hành vi bị nghiêm cấm trong lĩnh vực nhà ở quy định:
"1. Xâm phạm, cản trở việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ về sở hữu, sử dụng nhà ở của tổ chức, cá nhân.
2. Vi phạm các quy định của Luật này và pháp luật về xây dựng trong việc phát triển nhà ở.
3. Giả mạo, gian lận giấy tờ, làm sai lệch hồ sơ trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu đối với nhà ở.
4. Sử dụng nhà ở vào các hoạt động bị cấm theo quy định của pháp luật.
5. Chiếm dụng diện tích nhà ở trái pháp luật, lấn chiếm không gian và các bộ phận công trình thuộc sở hữu chung hoặc của các chủ sở hữu khác dưới mọi hình thức.
6. Lợi dụng chức vụ, quyền hạn, vượt quá quyền hạn hoặc thiếu trách nhiệm trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về nhà ở.
7. Những hành vi khác bị nghiêm cấm trong lĩnh vực nhà ở theo quy định của pháp luật"
Ngoài những nội dung này, không một điều khoản nào khác của Luật trực tiếp quy định việc cấm sử dụng nhà ở làm văn phòng của doanh nghiệp. Do vậy, Bộ xây dựng đã dùng cách diễn giải một quy định mang tính gián tiếp để bảo vệ quan điểm của mình. Đó là lấy nội dung của điều1 quy định về phạm vi điều chỉnh của luật để làm căn cứ cho nhận định của mình. Theo đó, điều 1 quy định : « Nhà ở theo quy định của Luật này là công trình xây dựng với mục đích để ở và phục vụ các nhu cầu sinh hoạt của hộ gia đình cá nhân ». Theo lập luận của bộ này thì như vậy Luật đã quy định nhà ở chỉ có «mục đích sử dụng « để ở » chứ không phải sử dụng vào các mục đích khác.
Xét về mặt logic, quan điểm và lập luận của Bộ xây dựng không có cơ sở để đứng vững, bởi điều 1 của Luật nhà ở quy định đối tượng điều chỉnh của Luật, và nội dung trên chỉ mang tính chất định nghĩa về thuật ngữ « nhà ở », đồng thời xác định nội hàm của thuật ngữ đó chứ không phải là quy định nhằm loại trừ các mục đích sử dụng khác của nhà ở, cũng không thể là một quy định bổ sung vào điều 8 là các hành vi bị cấm. Chính vì vậy, xét ở một hướng khác nếu cứ lập luận trên theo kiểu viện dẫn gián tiếp như Bộ xây dựng thì việc doanh nghiệp lấy các hình thức nhà ở khác như nhà liền kề, biệt thự, nhà mặt phố làm trụ sở hoặc là nơi kinh doanh thì cũng bị cấm, bởi theo quy định của điều 1 nêu trên thì đây cũng đều là nhà ở và bị cấm.
Như vậy, có thể khẳng định rằng việc Bộ xây dựng viện dẫn và giải thích các quy định của Luật nhà ở để làm cơ sở cho nội dung của công văn 637/BXD-QLN là thiếu tính thuyết phục xét trên phương diện logic pháp lý. Do vậy, công văn trên không thể là một văn bản hướng dẫn thi hành Luật một cách chuẩn mực được.

Có phải tuân thủ hay không ?

Như đã nói, từ lâu tại TP Hà Nội, các cơ quan đăng ký kinh doanh căn cứ vào công văn 2544của Bộ Xây dựng từ chối cấp đăng ký kinh doanh cho các doanh nghiệp đăng ký trụ sở, văn phòng đại diện, chi nhánh (nói chung là địa điểm kinh doanh) tại các khu chung cư.
Việc tuân thủ triệt để của các cơ quan đăng ký kinh doanh đối với nội dung của công văn 2544 của Bộ Xây dựng có đúng ? và có được khuyến khích ?
Trước tiên, như đã phân tích ở trên, cần khẳng định rằng nội dung của công văn.....là thiếu cơ sở pháp lý bởi nó không căn cứ trên một điều luật nào. Như vậy việc một công văn không có cơ sở pháp lý lại được tuân thủ nghiêm chỉnh bởi các cơ quan hành chính nhà nước khác (ở đây là các Phòng đăng ký kinh doanh – Sở Kế hoạch và Đầu tư TP Hà Nội) có đúng với trật tự hành chính cũng như tính chất pháp quyền trong thi hành pháp luật không và các cơ quan nhà nước nói chung, Cơ quan đăng ký kinh doanh nói riêng có quyền từ chối thi hành nội dung của công văn này không ?
Căn cứ vào tính pháp lý của văn bản do Bộ Xây dựng ban hành, có thể khẳng định ngay, Cơ quan đăng ký kinh doanh có quyền từ chối thi hành nội dung của công văn 637/BXD-QLN với lý do nó trái với các nguyên tắc của Luật Doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành về tự do kinh doanh, đồng thời cũng trái với các nguyên tắc của Hiến pháp và Bộ Luật dân sự về quyền sở hữu tài sản của công dân.
Điều 8 của Luật Doanh nghiệp quy định một số nội dung về quyền của doanh nghiệp như sau :
"1. Tự chủ kinh doanh; chủ động lựa chọn ngành, nghề, địa bàn, hình thức kinh doanh, đầu tư; chủ động mở rộng quy mô và ngành, nghề kinh doanh; được Nhà nước khuyến khích, ưu đãi và tạo điều kiện thuận lợi tham gia sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích.
2. Lựa chọn hình thức, phương thức huy động, phân bổ và sử dụng vốn.
7. Tự chủ quyết định các công việc kinh doanh và quan hệ nội bộ.
8. Chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của doanh nghiệp.
Như vậy, theo quy định trên doanh nghiệp có quyền tự chủ kinh doanh; chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của mình trong hoạt động kinh doanh.
Bên cạnh đó Bộ Luật dân sự, tại điều 165 quy định về  Nguyên tắc thực hiện quyền sở hữu  như sau : « Chủ sở hữu được thực hiện mọi hành vi theo ý chí của mình đối với tài sản nhưng không được gây thiệt hại hoặc làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền, lợi ích hợp pháp của người khác ».
Như vậy, với tư cách là một cơ quan hành chính nhà nước quản lý ngành độc lập, các cơ quan đăng ký kinh doanh có quyền căn cứ vào quy định này để từ chối yêu cầu của công văn 637/BXD-QLN đồng thời tiếp tục thực hiện các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đăng ký kinh doanh để bảo vệ quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp.

Cần tuân thủ Luật và thực tế

Như đã phân tích ở trên, những quy định về mặt nội dung khẳng định quyền tự do kinh doanh của công dân, trong đó có quyền tự do lựa chọn địa điểm, cũng như sử dụng tài sản của mình để phục vụ hoạt động kinh doanh. Những quy định này kèm theo những quy định của Luật nhà ở đều củng cố quan điểm: “Việc Bộ Xây dựng ban hành công văn yêu cầu các cơ quan liên quan không cho doanh nghiệp sử dụng nhà chung cư làm địa điểm kinh doanh, đồng thời các cơ quan đăng ký kinh doanh từ chối cấp Đăng ký kinh doanh cho các doanh nghiệp lấy chung cư làm địa điểm kinh doanh là hoàn toàn trái với các quy định của pháp luật.
Về mặt hình thức việc lấy một công văn để vô hiệu hóa các quy định của các Bộ luật, Luật cũng hoàn toàn trái với các quy định của Luật Doanh nghiệp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Tại khoản 5 điều 7 Luật Doanh nghiệp quy định:
“Bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp không được quy định về ngành, nghề kinh doanh có điều kiện và điều kiện kinh doanh.”
Tuy nhiên trên thực tế, các cơ quan đăng ký kinh doanh, đặc biệt ở Hà Nội, đã tuân thủ khá nghiêm chỉnh công văn 2544/BXD-QLN của Bộ Xây dựng. Việc tuân thủ này đã tước đi quyền tự do kinh doanh của không ít các chủ đầu tư, hoặc ít nhất cũng gây khó khăn cho họ trong quá trình bắt đầu hoạt động kinh doanh của mình.
Xét ở góc độ thị trường, một cộng đồng doanh nghiệp bao gồm các doanh nghiệp lớn và các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Các doanh nghiệp nhỏ, mới bắt dầu thực hiện kinh doanh rất cần tối thiểu hóa chi phí trong hoạt động, và việc tránh được một khoản tiền chi phí thuê trụ sở, hay địa điểm kinh doanh là mục đích của các chủ doanh nghiệp khi lấy nhà ở của mình làm trụ sở hoặc địa điểm kinh doanh của doanh nghiệp. Tuy chưa có một thống kê chính thức, nhưng việc dùng nhà ở (chung cư, nhà tập thể, nhà liền kề....) để làm trụ sở chính hay địa điểm kinh doanh của doanh nghiệp là rất phổ biến từ trước đến nay. Hiện tượng này có nguyên nhân là việc quy hoạch xây dựng các khu văn phòng, địa điểm kinh doanh cho doanh nghiệp ở nước ta còn bỏ ngỏ. Bên cạnh đó, chi phí thuê văn phòng ở nước ta cũng rất cao tạo ra gánh nặng chi phí cho doanh nghiệp.
Quan điểm cấm sử dụng nhà chung cư làm nơi kinh doanh của Bộ Xây dựng có mục đích tốt. Tuy nhiên, quan điểm này chỉ hợp lý và được củng cố bởi pháp luật và sự đồng thuận của người dân khi hội tụ hai điều kiện: Ban hành được các quy định cụ thể, rõ ràng về việc cấm sử dụng chung cư làm  nơi kinh doanh (nơi kinh doanh chứ không phải là nơi đặt trụ sở); Xây dựng được quy hoạch các khu văn phòng, địa điểm kinh doanh giành cho các doanh nghiệp. Nếu hai điều kiện đó chưa thực hiện được, thì những ngăn cấm của Bộ Xây dựng và các cơ quan liên quan đều sẽ bị phản đối và không tạo ra được sự đồng thuận của dư luận.

Hệ lụy

Đến nay chưa thấy có phản hồi chính thức nào từ các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của văn bản đối với nội dung các công văn trên của Bộ Xây dựng (Cục kiểm tra văn bản pháp luật của Bộ Tư pháp, Ủy ban thường vụ Quốc hội). Tuy nhiên,  xét về hệ lụy của việc ban hành các công văn trên đối với hoạt động hành chính và tư pháp của các cơ quan nhà nước liên quan. Một điều dễ nhận thấy, về phía Bộ Xây dựng thì rủi ro không lớn, bởi đó chỉ hình thức của các văn bản này chỉ là các công văn. Bộ này có thể thông báo hủy bỏ các công văn trên, hoặc biện minh đó chỉ là các nhận định của họ về các quy định của pháp luật. Nhưng đối với các cơ quan nhà nước khác, căn cứ vào công văn này để thực hiện các thủ tục hành chính và tư pháp, có thể gây nên những rủi ro về mặt pháp lý. Như đã phân tích ở trên, Công văn trên không đưa ra được một điều khoản nào của Luật Nhà ở cấm công dân được sử dụng nhà ở của mình cho mục đích kinh doanh, do vậy, công văn trên không có cơ sở pháp lý trực tiếp và như vậy nó không được coi là một văn bản hợp pháp. Mặt khác, về trật tự thi hành văn bản pháp luật do Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, công văn không phải là văn bản pháp quy nên nó không có giá trị bắt buộc thi hành đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân trong xã hội. Thêm nữa, như đã viện dẫn ở trên, Luật Doanh nghiệp 2005 quy định các cơ quan nhà nước khác không được ban hành các văn bản pháp quy trái với quy định của Luật doanh nghiêp để hạn chế quyền tự do kinh doanh của công dân. Từ những lý do đó, nếu các cơ quan đăng ký kinh doanh vẫn cứ căn cứ vào công văn này để từ chối đăng ký kinh doanh cho doanh nghiệp thì rất có thể, các cơ quan này sẽ bị khởi kiện bất cứ lúc nào, bởi những quy định đó đã vi phạm quyền tự do kinh doanh và quyền tự do sử dụng nhà ở của công dân. Đương nhiên, lúc đó trước Tòa án, cơ quan đăng ký kinh doanh không thể viện dẫn công văn số 637/BXD-QLN của Bộ Xây dựng ra để làm “lá chắn” cho việc thực thi luật của mình được. Và rõ ràng là khả năng thua kiện của các cơ quan này là rất cao. Trong trường hợp này, có vẻ như cơ quan đăng ký kinh doanh đã quá ngây thơ khi tin tưởng vào Bộ Xây dựng.

Luật sư Hoàng Ngọc Bính - Công ty Luật Á Đông